DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS EN LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA

DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS EN LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA

ASPECTOS COMPARATIVOS CON LA LEGISLACIÓN LABORAL

Abogados.
Irma Giugni de Lara 
Magda Parra de Penisi 

INTRODUCCION 

La problemática de las condiciones de trabajo en el sector público, es un tema de sostenida actualidad, dado que el Estado tiene la característica de ser el principal empleador. La Ley de Carrera Administrativa constituye el instrumento mediante el cual se establece el marco jurídico para el desempeño de la función pública, con miras a la implantación de un sistema organizado de administración de personal, que garantice a los funcionarios el derecho a la estabilidad, el respeto a sus derechos y el goce de un sistema de Seguridad Social. Surge dicha Ley con la expectativa de ser el instrumento eficaz para el logro de esas aspiraciones; sobre todo para tener la certeza de la estabilidad en el desempeño del cargo aquellos funcionarios de carrera que se desempeñan en forma regular y satisfactoria. No obstante, en múltiples oportunidades los servidores del Estado, aún con sentencias que le son favorables, no han logrado el reconocimiento de sus derechos. Lo que si se ha obtenido por medio de este instrumento legal, es la conquista y el afianzamiento de los derechos económicos. Dentro de ellos merece destacar la consagración de las prestaciones sociales de antigüedad y auxilio de cesantía como derechos adquiridos para los funcionarios de carrera, cualquiera que sea la causa del retiro del servicio. En el presente trabajo se analizan cada uno de los derechos que la Ley de Carrera Administrativa (L.C.A.) y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (R.G.L.C.A.) otorgan a los funcionarios públicos, destacando los que son comunes a todos, y los que son exclusivos de los funcionarios de carrera. Dentro de estos se pueden mencionar: el derecho al ascenso, el cual contempla la probabilidad de subir de categoría cuando se ha demostrado idoneidad en la labor cumplida; el derecho a la jubilación, el cual da la seguridad de que al cabo de los años, cuando la vejez no permita desempeñar con la misma capacidad una labor, podrá retirarse y contar con una pensión, al igual que si tal impedimento proviene de una enfermedad o accidente. Así mismo, la confianza de que a su fallecimiento sus familiares recibirán asistencia reconocido antes de la publicación de la Ley. La mayor resistencia se ha confrontado en el reconocimiento pleno del derecho a la contratación colectiva y del derecho a huelga. La presión ejercida en tal sentido en fechas recientes, sólo evidencia el deseo de que el Estado cumpla con la Ley, en los términos y condiciones en que fue sancionadas por el Legislador.

A. SITUACION DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO DE ACUERDO A LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA. 1. ANTECEDENTES. 

La Ley de Carrera Administrativa de fecha 4 de Septiembre de 1970 consagra por primera vez el mejor derecho para el funcionario público, el cual es el derecho a la estabilidad. A partir de 1958, cuando se inicia la democracia en nuestro país, la protección en el desempeño de la función pública, sólo constituía una vieja aspiración de los servidores del Estado, los cuales venían disfrutando de un único derecho que era el de la jubilación. En 1959 se introduce al Congreso el anteproyecto de la Ley de Carrera Administrativa, y mientras ese proyecto se discute, es aprobado el Decreto No. 394 del 14 de Noviembre de 1960, contentivo del Reglamento de Administración de Personal para los Servidores del Gobierno Nacional, en virtud del cual se inicia la organización de un sistema de personal. 

El Decreto 394 atribuye a la Comisión de Administración Pública, la función de organismo central para la coordinación y orientación del servicio de personal. A tales efectos se dictan normas en relación al sistema de clasificación de cargos, de remuneraciones, selección, nombramiento, período de prueba, clasificación de eficacia, adiestramiento, estabilidad, régimen disciplinario y destituciones. En base a esta normativa se elaboró e implantó el Manual de Clasificación de Cargos. Se creó la Oficina Central de Personal, dependiente de la Comisión de Administración Pública, con las funciones de ser el organismo responsable de todo lo concerniente al funcionamiento del sistema de administración de personal en el sector público, el cual pese a sus imperfecciones ha servido de base para el desarrollo del sistema. En la L.C.A. aprobada posteriormente, se desarrolla el derecho constitucional que otorga a los funcionarios públicos garantías de estabilidad, respeto a sus derechos y un sistema de Seguridad Social. En dicha Ley se distinguen expresamente dos categorías de funcionarios, los denominados de libre nombramiento y remoción por el Ejecutivo y los funcionarios de carrera. Estos últimos no podrán ser separados de sus cargos, sino por las causas contempladas en la Ley. Igualmente se establece el ingreso al servicio por concurso y el ascenso en base a méritos, así como un órgano jurisdiccional para conocer y decidir sobre las reclamaciones que interpusiesen los funcionarios públicos, cuando consideren que han sido lesionados los derechos que le atribuye la Ley, por decisión de algún organismo público. 2. APLICACIÓN DE LA LEY. La L.C.A. tiene por objeto regularlos derechos y deberes de los funcionarios públicos en relación con la Administración Pública Nacional. De esta forma tanto los funcionarios de carrera como los de libre remoción están sometidos a sus disposiciones. En cuanto a los derechos que la Ley otorga a los servidores del Estado, distingue expresamente, cuales corresponden exclusivamente a los funcionarios de carrera y cuales son comunes a todos los funcionarios. Los derechos que corresponden exclusivamente a los funcionarios de carrera son: el derecho a la estabilidad, el derecho al ascenso, el derecho a indemnizaciones por prestaciones sociales, en los casos de retiro del cargo por causas establecidas en la Ley, y a obtener préstamos sobre ellas. De acuerdo al artículo 5to. de la L.C.A. quedan exceptuados de la aplicación de la misma los siguientes funcionarios: los funcionarios del Poder Legislativo Nacional; los funcionarios del Servicio Exterior; los funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Supremo Electoral; los Miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales y de los cuerpos de Seguridad del Estado; los miembros del personal directivo, académico, docente y de investigación de las Universidades Nacionales y los obreros al servicio de la Administración Pública Nacional, contratados por ésta en tal carácter de acuerdo a la Ley del Trabajo. (1) Estas excepciones, expresamente establecidas, involucran la no aceptación, por ilegalidad, de otras excepciones no contempladas en el citado Art. 5to. De esta forma el Reglamento de Administración de Personal para los empleados civiles del Ministerio de la Defensa y sus dependencias, de fecha 21 de Marzo de 1973, excluyó del Régimen de la L.C.A. a sus empleados civiles. El Tribunal de Carrera Administrativa en sentencia de fecha 10 de Mayo de 1973.

B. DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS 

Como ya se ha señalado, la L.C.A. distingue entre dos categorías de funcionarios: los de carrera y los de libre remoción. En vista de ello se observa que en el Título 111, Capítulo 1 de dicha Ley se otorgan derechos que son comunes a todos los funcionarios y derechos que son exclusivos de los funcionarios de carrera. A continuación examinaremos cada uno de ellos, efectuando una comparación con los derechos que la Legislación Laboral concede a los trabajadores. 1. EL 

DERECHO A LA ESTABILIDAD. 

Uno de los objetivos de la L.C.A., es el de establecer un conjunto de normas para otorgar a los funcionarios públicos garantías de estabilidad y de respeto a sus derechos. A tal efecto, en el artículo 17 se prevé que los funcionarios de carrera sólo podrán ser retirados de sus cargos por los motivos expresamente contemplados en dicha Ley. Dentro de éstos se encuentran los cuatro únicos casos por los cuales un funcionario puede ser retirado del servicio. Se encuentran previstos en el Capítulo VII, artículo 53 de dicha Ley y son los siguientes:. 1. Por renuncia escrita del funcionario debidamente aceptada: 2. Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debido a las limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa; 3. Por invalidez y por jubilación de conformidad con la Ley; 4. Por estar incurso en causal de destitución. Los causales de destitución están contemplados en el artículo 62 de la L.C.A. 'El Derecho de Estabilidad es exclusivo de los funcionarios de carrera, no siendo extendido por tanto a todos los funcionarios públicos; ni tampoco a los trabajadores en línea general, pues no está previsto en esas condiciones en la Legislación Laboral. En ésta, solamente se establecen las causas por las cuales un trabajador puede ser justificadamente despedido (Art. 102 L.O.T.) siendo éstas, en su mayoría coincidentes con las causales de destitución contempladas en la L.C.A. La Ley Orgánica del Trabajo (L.O.T.), incorpora en su articulado las disposiciones de la derogada Ley Contra Despidos Injustificados, en el Capítulo VII, de la estabilidad en el trabajo. 

Sin embargo, el Art. 125 de la L.O.T., al mantener la posibilidad del despido, mediante el pago doble de la indemnización prevista en el Art. 108, ejusdem, menoscaba el derecho a la estabilidad de los trabajadores consagrados en el Art. 88 de la Constitución Nacional. Señala Antonio de Pedro Fernández (3), que el derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos establecidos en el Art. 17 de la L.C.A., pudiera identificarse con la inamovilidad. Esta supone, que el funcionario puede ser separado de su cargo, solamente cuando sea declarada su incapacidad, o bien, cuando se encuentre incurso en algunas de las causales taxativamente establecidas, y éstas sean valoradas por órganos competentes, cuyas decisiones tengan carácter vinculante. "La jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que la estabilidad constituye la esencia de la carrera administrativa. (Sent. del 8-9- 80)". (4).

2. EL DERECHO AL ASCENSO. El artículo 19 de la L.C.A. 

confiere a los funcionarios de carrera el derecho de ascenso. Estableciéndose el régimen correspondiente en los artículos 146 y 147 del R.G.L.C.A. 

En el mismo se prevé el otorgamiento de este derecho por riguroso orden de méritos, de acuerdo al sistema de clasificación de cargos y a la calificación obtenida en las pruebas correspondientes. Igualmente se prevé, que tendrán valor para la selección de los candidatos a ascender, la eficiencia en el desempeño de las funciones y los cursos de capacitación. 

De la misma forma, se deberá dar prioridad para la provisión de los cargos vacantes, a los candidatos inscritos en los registros de ascensos de¡ organismo respectivo o de la Administración Pública en general. 

3. Antonio de Pedro Fernández: Régimen General de la Prestación de Servicio en la Ley de Carrera Administrativa, P.113. 4. Idem. No obstante lo previsto en la Legislación Administrativa, señala Rachadell (5) que no existen en la práctica sistemas de calificación de servicios para fines de ascensos en la carrera administrativa. 

El mecanismo de elegibles para ascenso, previsto en la Ley, es sólo letra muerta. En lo que respecta a los funcionarios públicos en general y a los trabajadores protegidos por el régimen de la Legislación Laboral, no gozan de tal derecho. 

Los sistemas de clasificación de cargos son establecidos en el sector privado, en base a una serie de consideraciones de orden técnico y administrativo; no existen disposiciones legales en las cuales los trabajadores puedan apoyarse, para defender su derecho a ser promovidos a un cargo de categoría superior. 

Es a través de los Convenios Colectivos que los trabajadores han logrado el respeto de¡ tabulador de cargos con las previsiones establecidas en el mismo. 

3. EL DERECHO A SER INFORMADO. 

Contempla la L.C.A. en el artículo 18, que todo funcionario tiene derecho al incorporarse al cargo a ser informado por su superior inmediato, de todo lo concerniente a las responsabilidades inherentes al mismo. Este es un derecho de¡ cual gozan todos los funcionarios públicos, y tiene por finalidad, facilitar la mejor vinculación de¡ funcionario con la administración pública, en virtud de¡ trabajo que inicia. Así mismo persigue dar a conocer al funcionario cual es su situación (atribuciones, deberes y responsabilidades), en virtud de su condición de servidor de¡ Estado. En la Legislación Laboral no se contempla un derecho similar. 5. Manuel Rachadell. "Aspectos Políticos de la Carrera Administrativa". 

Estudios Laborales en Homenaje al Profesor Rafael Alforzo Guzmán. Pág. 264. No obstante podría mencionarse que, en materia de Seguridad Social y prevención de riesgos, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (L.O.P.C. y M.A.T.), establece la obligación del empleador y el derecho del trabajador, de ser prevenidos de los riesgos a los cuales está expuesto en el desempeño de su labor, con miras a que sea capaz de prevenirlos: lo que supone un conocimiento cabal de las tareas que está obligado a realizar (artículo 6to., parágrafo 1ro. de la L.O.P.C. y M.A.T.).